Parlement, PAC, Audit : les limites de ces institutions de redevabilité…

Le Parlement, le Public Accounts Committee (PAC) et le Bureau de l’Audit sont autant d’institutions agissant comme chiens de garde au niveau du contrôle des dépenses publiques. Cependant, force est de constater qu’elles ont bien des limites pour assurer un contrôle efficace des dépenses publiques. Ainsi, année après année, les débats budgétaires, les rapports de l’Audit et du PAC suscitent des esclandres pour ensuite finir aux oubliettes sans que des actions ou sanctions ne soient prises. Ces débats et rapports autour des dépenses publiques, à quoi servent-ils au final ? Ancien directeur de l’Audit, Kadress Pillay est d’avis qu' »il est temps qu’on ait une Commission of Accountability avec des personnes indépendantes ayant le pouvoir de convoquer n’importe qui pour venir s’expliquer ». Selon lui, « il y a un gros travail à faire pour renforcer la redevabilité à Maurice ». Abondant dans le même sens, le député et ancien président du PAC, Veda Baloomoody, met l’accent sur l' »accountability comme important élément de lutte contre le gaspillage des fonds publics ». Il déplore que le rapport de l’Audit ne fasse pas l’objet de débats au Parlement. « Qui dit absence de débats dit absence d’accountability. Le PAC devrait pouvoir recommander des sanctions contre ceux qui ont mal agi ». Pour le syndicaliste et fonctionnaire, Rashid Imrith, « le plus important, ce ne sont pas les débats sur le discours Budget mais les débats pendant le Committee of Supply où l’on épluche le document, ministère par ministère, département par département, item par item ». Il juge « inconcevable qu’on approuve les Budgets des ministères en deux nuits. On approuve aveuglément les dotations budgétaires ».

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KADRESS PILLAY
(Ancien directeur de l’Audit et ancien ministre ):

« Une Commission of Accountability avec des compétences indépendantes »

Chaque année, les débats budgétaires font grand bruit. De même, les rapports de l’Audit sortent et pointent du doigt les nombreux gaspillages des fonds publics. Par la suite, on n’entend plus rien… Pensez-vous que ces débats et rapports servent à quelque chose au final?

Je pense que oui parce que dans n’importe quelle démocratie, on ne saurait envisager qu’il n’y ait pas de redevabilité. On ne peut pas dire qu’on n’a pas besoin de tels rapports. Mais, qu’est-ce qu’on en fait, c’est une tout autre question. Il faut nécessairement, si on veut que le pays fonctionne vraiment comme une démocratie, qu’il y ait ces institutions de redevabilité comme le Parlement, le Public Accounts Committee, le Bureau de l’Audit pour assurer que les comptes de l’Etat soient bien faits et qu’on ne perd pas d’argent. Il est vrai toutefois qu’à Maurice, on a des déficits énormes. Pourquoi? J’ai l’impression que cette culture de redevabilité n’est pas bien ancrée du fait même qu’on soit une jeune démocratie… Nous avons hérité d’un système anglais. Nous ne comptons que 50 ans d’indépendance. Nous sommes un peu jeunes. Ce n’est pas dans notre ADN administratif. Ceci dit, quand vous copiez, vous apprenez bien plus vite. Ce n’est pas pardonnable.

Les débats budgétaires sont-ils utiles?
Les débats budgétaires donnent l’occasion à l’Opposition et aux parlementaires de dire ce qui ne va pas. Là aussi, dans notre système politique, les parlementaires de la majorité n’ont pas le droit de critiquer leur gouvernement sans prendre le risque de perdre sa place. En Angleterre, par exemple, tel n’est pas le cas. Nous n’avons pas la même culture.

Que faudrait-il donc pour que les recommandations de l’Audit comme celles du PAC ne restent pas lettres mortes?
Le Premier ministre a annoncé l’amendement de la Finance and Audit Act pour rendre plus efficace le modèle de redevabilité. C’est un bon commencement. Il est temps aujourd’hui qu’on ait une Commission of Accountability avec des personnes indépendantes ayant le pouvoir de convoquer n’importe qui pour venir s’expliquer. Prenez les grands projets comme la Ring Road et la Route Verdun dans lesquelles des millions de roupies ont été englouties. Est-ce qu’on a arrêté une personne ou situé les responsabilités? Cela veut dire donc que l’on est conscient d’avoir perdu des millions mais on ne connaît pas les responsables. Même le Parlement, ce système qui consiste à venir avec des questions parlementaires, se situe dans cet esprit de rendre compte. À l’époque, cela a été un long combat pour qu’on établisse le Question Time au Parlement. Mais, qu’est-ce qu’on en fait aujourd’hui? Avant, on répondait aux questions. Maintenant, d’après ce que je lis dans la presse, il y a des délais. On renvoie les questions. Il y a un lack of accountability.

En tant qu’ancien directeur de l’Audit, étiez-vous frustré de voir que les recommandations faites pour réduire le gaspillage des fonds publics n’étaient pas mises en pratique ?
Je n’ai jamais été frustré. J’ai appris de mon prédécesseur qu’il ne faut pas carry the world on one’s shoulder. Les plus importantes recommandations étaient appliquées à 100%. Quant au reste… Il faut dire que le budget n’était pas aussi conséquent qu’aujourd’hui.

Pourquoi n’arrive-t-on pas à mettre en pratique les recommandations ?
Nous sommes bloqués dans une institution rigide. Les fonctionnaires sont en grande partie responsables mais personne n’a le droit de prendre des sanctions contre eux à moins que cela soit la PSC. À moins qu’il y ait matière à criminalité, c’est difficile de prendre des sanctions contre les fonctionnaires. On a un gros problème constitutionnel. Il y a un gros travail à faire pour renforcer la redevabilité. Il faut amender la Constitution et trouver une institution intermédiaire et constitutionnelle, une Commission of Accountability. Cette Commission devrait avoir le pouvoir de poser des questions et de prendre des sanctions.

Nous notons aussi souvent des Cost Overruns dans l’exécution des projets. Y a-t-il des moyens d’éviter cela?
C’est un scénario classique. Bien souvent, un contracteur, pour remporter un contrat, s’arrange pour que son offre soit plus économe. Mais, c’est une ruse. Tel n’est pas vrai dans tous les cas toutefois. Dans certains cas, le planning financier a été mal fait. Il y a toujours des imprévus sur les gros contrats mais cela peut aussi cacher autres choses: incompétences mais surtout la corruption. Il y a absolument des moyens de contrôler tout cela. Pourquoi dans le privé, n’ont-ils pas ce problème? Pourquoi dans le gouvernement, alors, ce n’est pas pareil?

Il faut donc passer par l’amendement des lois pour que les mauvaises pratiques relevées par l’Audit et le PAC soient sanctionnées?
Il faut amender la Constitution pour que les sanctions soient rendues possibles à l’encontre des fonctionnaires qui ont mal fait leur travail. Actuellement, telle qu’est la loi, des sanctions ne sont pas possibles.

Comment réduire le gaspillage de manière efficace selon vous?
Il y a toute une série de moyens: former les fonctionnaires, les sanctionner, avoir plus de compétences au niveau du planning financier, renforcer les pouvoirs du directeur de l’Audit. Il faut la volonté politique.

Le directeur de l’Audit ne détient pas suffisamment de pouvoir?
Non. Ne serait-ce que ce titre de directeur, pour moi, a une connotation coloniale dont on devrait se débarrasser. Dans les autres pays, le titre est Auditor General.

Le PAC et le rapport de l’Audit sont-ils pris au sérieux?
De manière générale, oui. Fermez les yeux et faites comme s’il n’y avait pas ces rapports. Qui saura où il y a mauvaises pratiques, gaspillages?

VEDA BALOOMOODY (député et ancien président du PAC): « L’Accountability, élément majeur de lutte contre le gaspillage »

Chaque année, les débats budgétaires font grand bruit. De même, les rapports de l’Audit sortent et pointent du doigt les nombreux gaspillages des fonds publics. Par la suite, on n’entend plus rien… Pensez-vous que ces débats et ces rapports servent à quelque chose au final?

D’après les Standing Orders, le rapport de l’Audit est déposé au Parlement mais ne fait malheureusement l’objet d’aucun débat. Qui dit absence de débat dit absence d’accountability. S’il y a débat, le ministre concerné se doit de venir au Parlement pour dire quelles sont les actions, les décisions qu’il a prises pour remédier à la situation. Or, quand il n’y a pas de débat, le contenu du rapport demeure dans un tiroir. Les débats budgétaires donnent l’occasion à tous les parlementaires de faire un constat de la situation économique, politique et social de notre pays. Tous les ans, nous avons cette occasion de débattre et d’éclairer la population, surtout depuis que les travaux parlementaires sont retransmis en direct à la télé. Moi-même, je reçois beaucoup d’appels de mes mandants pour me dire qu’il fallait soulever telle chose… Donc, nous attirons l’attention de l’Exécutif sur la situation. Si le gouvernement prendra ou pas des actions à ce sujet, ça, c’est autre chose mais au moins cela a le mérite d’éclairer la population. C’est l’occasion pour les députés d’exprimer leur préoccupation par rapport à une mesure à l’exemple de celle de faire venir des bateaux de pêche étrangers dans nos eaux. J’ai rencontré les pêcheurs de Bain des Dames qui ne sont pas du tout d’accord. J’ai souligné ce problème dans mon intervention lors des débats. Il est regrettable qu’on n’ait pas assez de temps pour les débats. Cette année, on n’a eu qu’une semaine de débats. Quand j’étais président du PAC, dans les Country Reports, il a été soulevé qu’on n’a pas assez de débats autour du Budget.

En tant qu’ancien président du PAC, quelle observation faites-vous de l’application des recommandations? Pourquoi n’arrive-t-on pas à les mettre en pratique?

D’abord, il n’y a pas de débats autour du rapport du PAC. Il n’y a aucun suivi et aucune accountability. S’il y avait des débats, les ministres seraient tenus à venir dire quelles actions ils comptent prendre. Ainsi, dans six mois, on aurait pu leur demander où sont les actions qu’ils avaient promises. Dans certains pays du Commonwealth, le PAC peut même convoquer le ministre. En Ouganda, on a même dit à un ministre qu’il a payé en plus et d’aller chercher l’argent pour rembourser. Prenons l’exemple de la Sécurité sociale, des pensions ont été payées à des personnes même après leur décès. Le PAC aurait dû ordonner au ministère d’aller récupérer cet argent dans un délai de six mois. Malheureusement, à Maurice, on n’a pas de tels pouvoirs. On se demande si le ministre lui-même n’aurait pas dû déposer car souvent les fonctionnaires disent qu’ils ont fait telle chose sous l’ordre de leur ministre. Malheureusement, à Maurice, on ne peut appeler le ministre. En revanche, en Angleterre, le ministre vient pour déposer.

Faudrait-il plus de pouvoir au PAC? Lesquels?

Bien sûr car c’est une institution très importante pour contrôler le gaspillage des finances publiques. Plus on lui accorde du pouvoir, moins de gaspillage il y aura. D’abord, le rapport aura dû être débattu au Parlement pour que le ministre dise quelles actions il prendra. Deuxièmement, le PAC devrait pouvoir recommander des sanctions contre ceux qui ont mal agi. Si un fonctionnaire sait qu’il sera sanctionné pour un acte même s’il a été dicté par son ministre, il sera bien plus précautionneux et ne sera pas at the beck and call of the minister qui n’est là que pour quelques années. Il faudrait un pouvoir qui sanctionne surtout des cas flagrants où il y a eu de grands gaspillages.

Nous notons aussi souvent des « Cost Overruns » dans l’exécution des projets. Y a-t-il des moyens d’éviter cela?

Cela dépend quels types de contrats sont faits. Si on fait un contrat fixe, on négocie bien et on impose qu’on le réalise dans le délai qu’il faut et mettre des experts pour superviser, le contrat sera fixe. Il y a des cas de genuine overruns mais, malheureusement, cela devient une mauvaise habitude.

En 2015, en tant que président du PAC, vous avez demandé au Premier ministre d’amender les Standing Orders. Pourquoi?

J’ai eu une réunion avec le Sollicitor General qui avait fait des recommandations pour dire ce qu’il faut amender. Mes collègues du PAC et moi avons rencontré le Premier ministre d’alors, SAJ, pour lui demander d’amender les Standing Orders pour que comme les pays du Commonwealth, le PAC donne un délai de six mois pour remédier à la situation. Le PM était très positif et était d’accord qu’il fallait mettre de l’ordre. Malheureusement, rien n’est venu… L’amendement avait même été rédigé par le Sollicitor General.

Pourquoi pensez-vous que le gouvernement n’est pas allé de l’avant avec cet amendement?

Le Premier ministre d’alors a dû subir les pressions de ses collègues au Cabinet car les ministres n’aiment pas qu’on les rende redevables pour leurs actions…

Comment réduire le gaspillage de manière efficace ?

À travers l’accountability. Si la personne sait qu’il sera redevable pour l’argent qu’il a dépensé, il fera attention. Autrement, il se contentera d’émettre des chèques du gouvernement et ne considérera pas les dépenses comme son problème. Les fonctionnaires doivent être accountable for their acts.

Le PM a récemment souligné que la Finance and Audit Act sera amendée afin d’identifier les raisons derrière « les gaspillages ». Votre opinion.

Je sais qu’il y aura amendement. Par contre, je ne sais quels seront ces amendements. Si ce sera donner plus de pouvoir à l’auditeur – car dans bien des cas des fonctionnaires ne collaborent pas avec les auditeurs – pour summon et donner des ordres aux fonctionnaires. Les fonctionnaires doivent tout ouvrir aux auditeurs car souvent, quand ces derniers vont faire un audit, on leur dit qu’on ne trouve pas tel dossier etc.

RASHID IMRITH (syndicaliste et fonctionnaire):

« Les vrais détails les Budget Estimates »

Chaque année, les débats budgétaires font grand bruit. De même, les rapports de l’Audit sortent et pointent du doigt les nombreux gaspillages des fonds publics. Par la suite, on n’entend plus rien… Pensez-vous que ces débats et rapports servent à quelque chose au final?
Qui dit débats budgétaires dit cinq étapes importantes: 1) La préparation du Budget qui est en deux parties: i) la comptabilité, qui dure 5 à 6 mois et qui implique tous les fonctionnaires au niveau de la présentation, de la balance du Budget tout en tenant compte de ce qu’il y a dans l’esprit des politiciens. 2) Au niveau politique, il y a la préparation du discours Budget lu par le ministre des Finances. Une partie du travail est effectuée par les fonctionnaires mais il y a aussi le travail du ministre qui doit tenir compte du programme gouvernemental de son parti et le discours tenu au début du mandat. Ensuite, lors de la lecture du Budget, le ministre annonce les mesures politiques et dans les grandes lignes les sommes allouées aux ministères. Mais, les vrais détails se trouvent dans le ‘Budget Estimates’, où l’on peut voir combien d’argent a été alloué aux ministères, départements et divers postes. C’est le document le plus important. Après la lecture, il y a le Second Reading où il y a des débats seulement sur le discours politique du ministre des Finances. Ensuite, il y a le Committee of Supply où l’on épluche le gros document, ministère par ministère, item par item. Les ministres de l’Opposition posent alors des questions aux ministres. Dernière étape: le Finance Bill qui est censé amender la loi en fonction des annonces faites dans le Budget Speech. Toutefois, dans la pratique, il y a beaucoup d’abus. Des lois sont parfois passées alors qu’elles n’ont été ni mentionnées dans le Budget Speech ni n’ont fait l’objet de débats. Par exemple, en décembre 2012, on avait apporté des changements fondamentaux au niveau de la pension des fonctionnaires mais il n’y avait pas eu de débats. Il y a beaucoup de critiques car depuis 2005, on a introduit le Programme-Based Budget. Il y a beaucoup d’opacité. Même certains parlementaires et la majorité de la population ne comprennent pas ce qu’il y a dans le Budget car le plus important, ce ne sont pas les débats sur le discours Budget mais les débats pendant le Committee of Supply. En mars 2015, lors du Budget, le ministre Lutchmeenaraidoo, dans un discours, avait indiqué qu’on changeait le Budget d’un Programme-Based Budgeting à un Performance-Based Budgeting. “There was a consensus that the Programme-Based Budgeting was bulky and too complicated for legislative purposes (…) it makes the Appropriation process tedious and very often opaque”. Le ministre lui-même avait reconnu qu’il n’y a pas de transparence et c’est difficile de comprendre. Donc, pour nous, il n’y a pas assez de sérieux dans les débats. Le système n’est pas transparent et les politiciens, surtout les nouveaux n’ont pas eu cette formation pour comprendre la machinerie du gouvernement et pour lire le document lors du Committee of Supply. Il est inconcevable qu’en deux nuits, on approuve le Budget de tous ces ministères. On approuve aveuglément les dotations budgétaires.
Pourquoi n’arrive-t-on pas à mettre en pratique les recommandations faites par l’Audit et par le PAC?
D’après la section 110 de la Constitution, le directeur de l’Audit doit vérifier les comptes publics de tout le corps public et des cours de justice. Ce ne sont pas des vérifications au hasard, non, mais de A-Z. Mais, jamais le directeur de l’Audit n’a-t-il pu le faire car il n’a pas suffisamment de structure, ressources humaines et finances. Ce qu’on voit dans le rapport de l’Audit, ce n’est que le tip of the iceberg. Il y a une anomalie. Si le directeur veut augmenter son personnel, il doit négocier avec le ministre des Finances. Celui-ci ne va pas lui donner le bâton pour se faire frapper. Nous pensons que le budget du Bureau de l’Audit devrait être un Budget séparé, alloué sous la Constitution et ne pas faire l’objet de discussions. Par ailleurs, bien des cas de maldonne sont rapportés par les ministères. Il faudrait encourager les whistleblowers car ceux qui y travaillent sont plus au courant des irrégularités. Le PAC se base sur le rapport de l’Audit – qui est incomplet – et veille à ce que le fonds attribué aux départements à travers l’Appropriation Act a été dépensé d’après les souhaits des parlementaires. Mais, le PAC n’a même pas de bureau et pas suffisamment de personnel. La révision du PAC doit passer par la révision du Bureau de l’Audit.
Faut-il prendre des actions contre ceux qui n’ont pas suivi les procédures ?
Il ne faut pas une culture d’impunité. Il faut demander des explications mais dans bien des cas, la personne est juste un instrument pour accomplir une tâche. Le vrai coupable est ailleurs. Il faut définir le rôle et pouvoir des political heads et des administrative heads. C’est déjà présent dans un Bill qui dort depuis dix ans, le Public Service Bill.
Nous notons aussi souvent des “Cost Overruns” dans l’exécution des projets. Y a-t-il des moyens d’éviter cela?
Il y aura de plus en plus de cost overruns car des projets sont lancés sans étude de faisabilité. Autrefois, il y avait le ministère de l’Economic Planning and Development qui se penchait sur tous les aspects d’un projet. Maintenant, plus. Il ne faut pas courir après les projets pour avoir des mileages politiques. Il faut étudier leurs pros and cons.
Le Premier ministre a récemment souligné que la Finance and Audit Act sera amendée afin d’identifier les raisons derrière « les gaspillages ». Votre opinion?
Pour nous, le rapport de l’Audit ne regarde pas que les gaspillages mais principalement les irrégularités au niveau des dépenses publiques. S’il faut changer la loi pour la rendre plus transparente, il faut voir pourquoi il y a des pratiques irrégulières. Il faut empower le Bureau de l’Audit et revoir les structures du PAC. Il faut passer le Public Service Bill.

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