Six mois après son installation à l’hôtel du gouvernement, Lalyans Lepep a été rappelée à une réalité économique inéluctable. Faute des « Article IV Consultations » overdue depuis le début de l’année pour passer en revue l’état de l’économie et du budget, le Fonds monétaire international (FMI) a privilégié la formule de Working Paper pour mettre en évidence un unfinished agenda qui traîne dans les tiroirs depuis 2004, soit plus de dix ans. Le document intitulé Pension Reforms in Mauritius : Fair and Fast – Balancing Social Protection and Fiscal Sustainability, publié sur le site web du FMI depuis vendredi soir, souligne l’urgence d’entériner des solutions face à la bombe à retardement du vieillissement de la population et de ses répercussions sur la viabilité du système de pensions, dont le National Pensions Fund. Cette étude de vingt-quatre pages et portant la signature de Martin Petri, chef de mission du FMI pour Maurice, et de Mauricio Soto et Vimal Thakoor, réaffirme que dans la conjoncture « reforms are unavoidable ». L’un des aspects de l’État-Providence ciblée de manière frontale par le FMI n’est autre que la pension de vieillesse à Rs 5 000 par mois depuis décembre de l’année dernière et la nécessité de mettre en place un système de means testing pour identifier les bénéficiaires de la Basic Retirement Pension au lieu de faire perdurer le système de gaspillage existant de « free for all ».
Le constat dressé dans le dernier rapport du FMI au sujet de la réforme du système de pension est sans appel. « The ageing of the Mauritian population is starting to weigh on government finances and these pressures are bound to increase. (…) The projected increase in pension spending for Mauritius (in a no-reform scenario) is significant and not compatible with the projected spending in other areas, particularly infrastructure and geriatric health care, and the government’s debt law. As such, reforms are unavoidable. To the extent these are delayed, the cost, particularly for taxpayers and pensioners, would be higher », avancent Martin Petri et ses deux collaborateurs.
Conscients du fait que la mise en application d’une réforme rigide et instantané ne serait pas politically correct dans la conjoncture, avec un gouvernement frisant la majorité constitutionnelle absolue avec l’appui de dernière heure de la bande au Mouvement Patriotique d’Alan Ganoo, le FMI anticipe un programme par étapes. « Phasing in these reforms over time could make it more palatable-both from political and social considerations-and require less drastic measures, which would be perceived to be fairer », concèdent les représentants du FMI.
Le vieillissement de la population constitue l’un des facteurs déterminants dans la réforme des pensions. « Mauritius’ population aging is projected to increase public pension expenditure. The share of the population age 60 years and older in the total population will increase from 13 percent in 2013 to 30 percent in 2050. This will lead to pension spending pressures, mainly reflecting noncontributory benefits provided to all citizens above age 60 (Basic Retirement Pension) and relatively generous civil service pensions », réaffirment d’emblée les auteurs de cette étude, qui ne ratent pas de stigmatiser la pension de vieillesse à Rs 5 000, promesse électorale de Lalyans Lepep, en des termes à peine voilés, à l’effet que « the 50 percent ad hoc increase in the Basic Retirement Pensions in December 2014 escalates spending pressures ».
Depuis la fin de l’année dernière, le budget pour assurer la pension de retraite à Rs 5 000 représente 22,1% du PIB par tête d’habitant contre 15,3% en 2013, le FMI dénonçant le fait que « access to the Basic Retirement Pension is universal and it is a poorly-targeted program to combat poverty ». Les appréhensions sont encore plus grandes au chapitre du fiscal outlook. Tenant en ligne de compte la tendance de vieillissement, le FMI prévoit que « the current BRP spending of 3.6 percent of GDP is projected to increase rapidly over the coming decades by roughly 4.6 percentage points over 2015-2050 and another 3 percentage points over 2050-2100 ».
Ciblage
De ce fait, des risques se posent par rapport à la viabilité à long terme des finances publiques si aucune mesure corrective n’est adoptée, dans la mesure où « these amounts would not be financeable with the current tax system, and it is unlikely that Mauritius would want to increase taxes to be able to spend some 11 percent of GDP per year in universal pensions that are paid more than proportionally to the better off-about 48 percent of benefits go to the richest 40 percent of the population ».
Sur la base de ces analyses, le FMI s’empresse de recommander que « one option to reduce the fiscal burden of the Basic Retirement Pension is to introduce some means-testing to reduce benefits. This can be done by gradually phasing out the BRP for those above the 25th percentile of the income distribution (the BRP amount would be reduced from 100 percent for those in the 0-25th percentiles to zero for those above the 50th percentile) ».
Toujours au sujet de la question du ciblage, le FMI s’appesantit sur le fait que « without targeting, the program would become unaffordable given population ageing (particularly since equivalent tax increases do not seem advisable). This would also be fair since the better off part of the population does not need a poverty pension. Yet it is important to ensure that those at the lowest income level are adequately protected and pensions achieve its original objectives-that of ensuring the elderly are not in poverty during retirement ».
À ce même chapitre, le rapport sur la pension commente la réforme avortée en 2004 avec l’introduction d’une formule de means testing et reconnaît qu' »un des problèmes de l’échec de la tentative de ciblage en 2004 était que le bénéfice est passé de 100% à zéro au-dessus d’un certain seuil, ce qui fausse les incitations autour de ce seuil. Cela a été perçu comme étant injuste. Une suppression progressive des avantages devrait résoudre ce problème ».
Toutefois, le FMI n’arrive pas à digérer le fait que, même si l’âge de la retraite a été étendu au-delà de 60 ans, le paiement de la pension de vieillesse intervient encore à 60 ans, avec des salariés bénéficiant d’un source additionnelle de Rs 5 000 par mois pendant plusieurs années.
L’extension de l’âge du départ à la retraite fait également partie de la panoplie des mesures envisagées dans le document du FMI, qui se dit confiant que « indexing the retirement age to increases in longevity would yield savings of 15 percent of 2013 GDP ». À cet effet, il est conseillé aux autorités de ne pas s’arrêter à la limite déclarée de 65 ans en 2018 mais d’aller au-delà, notamment 68 ans en 2050 et 72 ans au début du prochain siècle.
Toutefois, le FMI recommande que, dans le même temps, l’extension de l’âge de la retraite devrait être accompagnée de mesures protégeant les revenus de ceux qui ne peuvent pas continuer à travailler au-delà de 60 ans. Les employés âgés doivent s’appuyer sur des pensions d’invalidité ou de programmes d’assistance sociale appropriés, les épargnant de sombrer dans la pauvreté.
Les dérogations avec des possibililités de retraite prématurée « with full benefits » en vigueur dans certaines professions ou des secteurs d’activité devront également être remises en question. « It would also be important to strictly control alternative pathways to retirement such as disability pensions, for instance by conditioning disability pensions on strict medical evaluations. In any case, benefits claimed prior to the retirement age should be reduced to reflect the longer period over which they will be received », préconise le FMI.
Dépolitiser le processus
La viabilité à long terme du Fonds National de Pension est également passée à la loupe par le FMI, qui met l’accent sur le fait que « the main fiscal risk associated with the NPF is one of contingent liabilities. In the event this scheme is unable to meet promised benefits, the government might need to provide at least partial funding to mitigate the impact on future pensioners (for example, in order to prevent these pensioners from falling into poverty) ». Avec un rate of return de 3% sur ses avoirs, le NPF aura épuisé tous ses fonds d’ici les prochaines 50 années si des mesures de réforme ne sont pas adoptées.
Pour atténuer le risque d’écroulement du Fonds National de Pension, le FMI propose que « the contribution rates could be raised from 9 percent to 18 percent for a target replacement rate of 66 percent », avec pour conséquence directe un alignement avec le Contribution Rate de la nouvelle formule de pensions dans le service civil. Le rehaussement du taux de contributions au NPF pourrait se faire au rythme d’un point annuellement sur une période de neuf ans avec des effets positifs sur le taux d’épargne national. « Higher contribution rates imply higher forced savings, which would have macroeconomic benefits given Mauritius’ low savings rate. The increase in the contribution rate could be phased in over nine years by increasing the rate by one percentage point each year », se contente d’avancer le FMI.
Le rapport Pension Reforms in Mauritius : Fair and Fast – Balancing Social Protection and Fiscal Sustainability aborde également la possibilité d’une fusion entre la formule de pensions des fonctionnaires et autres employés du service civil et le NPF du secteur privé. Cette proposition devra ouvrir la voie à une « full mobility between public and private sectors, and in rease fairness by providing homogeneous benefits to all private and public workers ».
Le FMI a plaidé en faveur d’un renforcement de la capacité de l’Investment Management du NPF vu le contexte de « low real world interest rates ». « Currently, the investment capacity of the NPF is limited and its governance arrangement need to be strengthened. Creating a professional and independent investment office with fiduciary responsibility only to NPF participants would be important », prévoit le FMI.
En conclusion, cette étude, qui reconnaît que la pilule de la réforme de la pension risque d’être difficile à avaler en période de crise, maintient que Maurice ne pourra pas y échapper si les autorités veulent asseoir la durabilité des dépenses publiques à moyen et long termes. Le FMI, qui trouve qu’il y a lieu de dépolitiser le processus pour éviter des policy reversals, comme ce fut le cas avec la réforme de 2004, fait ressortir avec force que « these reforms are necessary to anchor the long-term sustainability of government spending in Mauritius. However, some of these reforms also tend to be deeply unpopular, particularly when implemented during crisis situations. Mauritius can currently afford to phase in these reforms gradually and put the pensions system on a sustainable footing without drastic measures. To facilitate the implementation of these measures, consideration could be given to putting in place an independent committee to depoliticize the debate ».
La balle est maintenant dans le camp de l’hôtel du gouvernement, probablement trop préoccupé par les opérations de nettoyage…