L’INCERTITUDE DE L’AVIS CONSULTATIF DANS LE DOSSIER CHAGOSSIEN : Faut-il craindre un potentiel silence de la part de la Cour internationale de justice ? (I)

FARAZ MOOSA
Double-licence Droit et Philosophie
Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne (U.F.R. 24 & 10)

Étant au cœur d’une saga politico-juridique aux multiples péripéties, l’archipel des Chagos a été, depuis les années 80 notamment, propulsé de manière insoupçonnée au-devant de la scène internationale dans le différend opposant Maurice au Royaume-Uni. La requête pour avis consultatif introduite le 22 juin 2017 à la Cour internationale de justice (CIJ) par l’Assemblée générale des Nations unies marque un énième rebondissement dans ce différend historique relatif à cet archipel démembré de la colonie mauricienne en 1965 et devenu depuis une base militaire britannique et américaine, ainsi qu’au sort tragique de ce qui fut sa population locale, forcée depuis à l’exil. Malgré le traitement médiatique assez conséquent qu’a connu l’affaire, une question reste relativement en retrait dans le débat public : et si la Cour internationale de justice refusait de prononcer son avis consultatif tant attendu ? Devons-nous sérieusement craindre la possibilité d’un tel silence de la part de la CIJ ?

L’affaire de l’archipel des Chagos, qui s’est vu accorder une présence médiatique sans précédent, notamment depuis cette demande d’avis consultatif à la CIJ en juin 2017, méritait d’être éclaircie, notamment dans ses enjeux juridiques. L’article publié par Dr. Lutchmayah Appanah et Dr. Vasant Bunwaree (« La clarification nécessaire des enjeux juridiques du débat sur l’archipel des Chagos », in Le Mauricien (Forum), paru le 05/07/2018, p. 15) a su le faire avec beaucoup de pertinence. Comme l’ont écrit à juste titre ces auteurs, « [l’]omniprésence médiatique cache de profondes lacunes dans le traitement juridique de la question soumise à la CIJ » ; nous partageons le même constat. Toutefois, il nous paraît regrettable que l’incertitude juridique majeure gravitant autour de ce dossier soit quasiment absente du débat, cette dernière faisant pourtant toute la spécificité ainsi que toute la difficulté du dossier. Il s’agira donc de l’évoquer ici puisqu’il nous semble qu’elle n’a pas encore reçu le traitement qui lui est dû, de par son caractère éminemment sérieux.

Cette incertitude consiste en la possibilité pour la CIJ de refuser de se prononcer sur les deux questions qui lui ont été soumises dans le cadre de la procédure consultative. Même si cette possibilité n’a été que rarement réalisée dans l’histoire de cette institution (pour des questions de compétence), le dossier chagossien présente des éléments qui, de manière inédite, risquent de le menacer sérieusement de sa réalisation. Non pas pour des questions de compétence cette fois-ci, mais dû à des éléments procéduraux qui permettraient à la Cour de juger inopportun le prononcé de son avis sollicité en la matière.

Cette probabilité, aussi décevante qu’elle puisse être, est pourtant naturellement relayée au second plan par la passion avec laquelle la cause chagossienne est à juste titre défendue. C’est ce qui nous oblige de la préciser ici, aux simples fins d’une clarification jugée nécessaire ainsi que de l’estompement d’une déception qui, bien que potentielle, pourrait être d’autant plus abrupte sans la connaissance de ce détail décisif. Étudions donc, au regard du droit international public, cette possibilité exceptionnelle qui se présente à la CIJ lui permettant de refuser de se prononcer dans le cadre d’une procédure pour avis consultatif pour des questions d’opportunité [I], pour ensuite mettre en lumière ce qui, dans le dossier chagossien, peut amoindrir les chances d’obtention d’un avis consultatif : la caractérisation possible d’un détour procédural opéré par Maurice dans la saisine de la CIJ [II].

I- La possibilité exceptionnelle en droit d’un refus de se prononcer dû à l’existence de ‘raisons décisives’.

A- La possibilité ‘en droit’ de ne pas se prononcer. Contrairement à ce que l’on peut penser, la Cour internationale de justice n’est pas obligée de se prononcer sur une question qui lui a été posée dans le cadre de sa compétence consultative (‘advisory jurisdiction’). En effet, l’article 65 §1 du Statut de la Cour qui régit cette compétence dispose que celle-ci « peut donner un avis consultatif sur toute question juridique, à la demande de tout organe ou institution qui aura été autorisé par la Charte des Nations Unies ou conformément à ses dispositions à demander cet avis ». Dire que la Cour « peut » se prononcer ce n’est pas dire qu’elle le « doit », il n’y a aucune obligation incombant à la Cour qui découle de cet article (même si elle a souvent répété que le refus de se prononcer risquerait de porter préjudice au bon fonctionnement de l’Organisation des Nations Unies lorsque l’organe requérant est un organe principal). Dès lors, deux raisons peuvent justifier légitimement le refus de statuer dans le cadre d’un avis consultatif : d’abord, la raison objective serait celle d’un défaut de compétence (i.e. la question n’ayant pas été posée par des organes autorisés ou habilités par la Charte des Nations unies). L’autre raison, subjective, se situe sur le plan de l’opportunité qu’a la Cour de se prononcer : si la Cour juge que le prononcé de son avis serait inopportun au regard des éléments du dossier, alors elle peut refuser de le faire. Dès lors, même si les conditions objectives sont réunies pour que la Cour se prononce dans le cadre d’une procédure consultative (concernant les questions de compétence), celle-ci peut refuser de se prononcer au terme de l’examen de son opportunité judiciaire. Son appréciation de cette opportunité relève d’un pouvoir purement discrétionnaire qui lui est confié par son Statut : il n’existe pas de liste exhaustive d’éléments objectivement déterminés à prendre en compte dans l’examen de celle-ci. Cette appréciation s’effectue au cas par cas, par un examen minutieux des éléments de l’espèce qui lui est soumise. Ainsi, lorsqu’elle est saisie d’une demande d’avis consultatif, la CIJ doit commencer par déterminer si elle a objectivement compétence pour donner l’avis (i.e. vérifier la compétence de l’organe requérant) et dans l’affirmative, examiner s’il existe des « raisons décisives » (‘compelling reasons’) rendant inopportun le prononcé de son avis (voir Sahara occidental, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1975).

B- Les « raisons décisives » pouvant justifier une inopportunité judiciaire. Si la question objective de la compétence de la Cour est indifférente au dossier chagossien, la demande d’avis consultatif ayant été effectuée par un organe autorisé (l’Assemblée générale des Nations Unies au terme d’un vote majoritaire), la question de l’opportunité judiciaire est quant à elle, plus délicate en l’espèce. Quelles peuvent être dès lors, ces « raisons décisives » pouvant justifier en droit, un refus de statuer ? Là est la question la plus intéressante car l’appréciation de ces éléments relève d’un pouvoir discrétionnaire : il appartient à la Cour d’apprécier au cas par cas s’ils constituent ou non des « raisons décisives » pouvant justifier un refus de se prononcer. Elle a maintes fois répété que l’absence du consentement des États au règlement judiciaire de leurs contentieux ne constitue pas une « raison décisive » puisque ce serait confondre deux procédures bien distinctes (principe annoncé depuis 1950 ; voir Interprétation des traités de paix conclus avec la Bulgarie, la Hongrie et la Roumanie, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1950); cependant, elle a pourtant expliqué de manière postérieure dans son avis historique de 1975 que le défaut de consentement d’un État conservait son importance dans le cadre de l’appréciation de son opportunité judiciaire si ce défaut rendait le prononcé de l’avis consultatif « incompatible avec [son] caractère judiciaire » (Sahara occidental, avis consultatif, C.I.J. Recueil 1975). Autrement dit, même dans sa compétence consultative, la Cour exerce une fonction judiciaire et en tant que telle, elle a le devoir de se plier aux rigides exigences que lui impose ce statut. Elle a donc le devoir de veiller au respect des règles relatives à sa procédure de saisine, aussi bien dans le cadre de sa compétence consultative que sa compétence contentieuse. Il faut donc faire dériver des considérations téléologiques de la procédure de saisine en question : pour sa compétence contentieuse, le contrôle de ces exigences est simple puisqu’il suffit pour la Cour de vérifier si les États parties au différend ont consenti à sa compétence conformément au principe de consentement à la juridiction (même si la détermination de ce consentement est souvent un exercice périlleux). Or, dans le cadre de sa compétence consultative, la saisine de la Cour n’est ouverte qu’à des organes autorisés ou habilités (article 65 §1 Statut CIJ) ; ce qui signifie que sa procédure consultative est une forme d’aide ou d’assistance juridique aux organes requérants dans l’exercice de leurs missions respectives. À cet égard, si le prononcé de l’avis consultatif ne répondrait pas à cette fin, la Cour pourrait déceler une inopportunité et donc refuser de se prononcer. La « compétence consultative [de la Cour] n’est pas une forme de recours judiciaire à la disposition des États […]. L’avis est donné par la Cour non aux États, mais à l’organe qui l’a demandé » rappelle-t-elle à juste titre dans son avis consultatif précité de 1950 (C.I.J. Recueil 1950, p. 71) ; on ne peut rarement être plus clair. Dès lors, si le prononcé d’un avis consultatif aurait pour effet de contourner le principe du consentement à la juridiction, l’appréciation par la Cour de son opportunité judiciaire lui permettrait de refuser de prononcer son avis sollicité précisément parce qu’il y aurait une incompatibilité avec son caractère judiciaire. Le pouvoir discrétionnaire conféré par l’article 65 §1 de son Statut doit donc lui permettre de préserver son intégrité en tant que juridiction permanente des Nations unies. Si un refus de se prononcer a déjà été opposé par la Cour pour des raisons de compétence en 1996 (puisque la requête avait été introduite par l’Organisation mondiale de la Santé qui n’était ni autorisée, ni habilitée), l’appréciation de l’opportunité n’a pourtant jamais fait obstacle à ce qu’un avis consultatif soit émis. Or, le dossier chagossien présente des éléments procéduraux que la Cour risque de qualifier de « raisons décisives » en tant qu’elles rendraient le prononcé de son avis inopportun.

À SUIVRE