RÉFORME ÉLECTORALE: Le rapport Carcassonne et la représentation ethnique

La publication du rapport Carcassonne sur la réforme électorale, il y a deux semaines, a replacé au premier plan le débat politique sur la controverse de la déclaration ethnique des candidats aux élections générales et, par extension, sur la pertinence du Best Loser System dans la conjoncture.
Les propositions du Pr Guy Carcassonne et de ses deux collaborateurs, le Pr Vernon Bogdanor et Père Vilanova, ne laissent personne insensible sur le plan politique. Les premières réactions dans le camp des abolitionnistes du Best Loser System aussi bien que dans celui de ceux qui s’affichent carrément en faveur de la formule des députés correctifs, laissent prévoir qu’à la rentrée politique de 2012 les échanges devront reprendre de plus belle.
L’on prête l’intention au Premier ministre Navin Ramgoolam de faire ses premiers commentaires sur le rapport Carcassonne lors de son message à la nation pour le Nouvel an retransmis à la télévision dans la soirée du 1er janvier. En vue de permettre à ses lecteurs de mieux suivre ou encore de participer au débat national sur la réforme électorale, qui dominera l’actualité au début de 2012, Le Mauricien publie dans son intégralité le rapport Carcassonne.
1.    L’Ile Maurice vit, depuis la proclamation de son indépendance, dans un régime politique directement inspiré du modèle britannique, dit « de Westminster ». A n’en pas douter, ce modèle éprouvé présente des qualités qui le font regarder, dans le monde entier, comme à la fois efficace et démocratique. Parce qu’il est sophistiqué, assez rares sont les pays qui ont su l’acclimater avec succès. L’Ile Maurice fait partie de ceux-là et a pu, ainsi, acquérir une expérience démocratique que peuvent lui envier nombre de ses voisins régionaux.
2.    Pour autant, ce modèle, pas plus qu’aucun autre, n’est parfait. Le Royaume-Uni lui-même en apporte la démonstration par ses propres évolutions récentes et importantes. Il peut donc, comme dans toutes les constitutions nationales et sauf à se scléroser, nécessiter des réformes, lesquelles, toutefois, ne doivent être abordées qu’avec prudence et circonspection.
3.    Dès l’origine, le système mauricien s’était écarté de son modèle en adoptant un mode de scrutin très différent du régime uninominal à un tour qui, d’ordinaire, provoque et entretient un bipartisme tendanciellement rigoureux.
a.    L’Ile Maurice, au contraire, a pratiqué une méthode destinée, d’une part, à assouplir ce que cette rigueur pouvait avoir d’excessif, d’autre part, à garantir une représentation aux diverses communautés qui composent sa population.
b.    Cette méthode a rendu de grands services, auxquels il est juste de faire hommage, puisqu’elle a permis au pays de se développer dans la paix civile et de démontrer son attachement aux principes de la démocratie. Cela dit, cette méthode semble aujourd’hui dépassée.
c.    Premièrement, il a pu se produire que les élections donnent des résultats très déséquilibrés, accentuant la victoire du camp arrivé en tête au point de priver la minorité de la représentation équitable à laquelle elle doit toujours avoir droit.
4.    Deuxièmement, le mécanisme du best loser, si utile qu’il ait pu être, demeure une curiosité discutable dans les démocraties contemporaines puisque se trouvent ainsi élus des candidats qui, pourtant, n’ont pas réuni les suffrages normalement nécessaires.
5.    Troisièmement, il en est résulté la nécessité, pour les candidats, de s’identifier non seulement à partir des convictions politiques qu’ils défendent, mais aussi en fonction de leur origine ethnique. Chacun se trouve alors irrémédiablement renvoyé à cette origine au risque, avéré, que cela fasse obstacle au sentiment national et au besoin que tous se vivent comme Mauriciens d’abord, plutôt que comme issus de telle ou telle des composantes historiques de la population de l’Ile. A cet égard, il nous paraît essentiel que les partis politiques mauriciens soient et demeurent avant tout nationaux.
a.    Tenter de remédier à ces problèmes récurrents répond selon nous à un double souci. D’une part, il s’agit de mettre en oeuvre un mode de scrutin qui soit adapté aux réalités de l’Ile Maurice, qui soit plus juste sans cesser d’être efficace. D’autre part, un nouveau mode de scrutin peut, s’il fonctionne bien, mettre ensuite en lumière le besoin d’autres retouches constitutionnelles, par souci de cohérence, mais seulement après s’être assuré de leur nécessité réelle.
b.    C’est donc dans cet esprit que nous avons répondu favorablement, et dans le délai convenu, à la sollicitation que Monsieur le Premier ministre nous a fait l’honneur de nous adresser le 14 septembre 2011.
c.    Il a clairement exprimé ce que devaient être les principaux objectifs à atteindre dans cette réflexion, et nous avons tenté d’y être fidèles.
d.    Notre travail a été facilité par l’existence du remarquable rapport de la commission qu’avait présidée M. Albie Sachs en 2001-2002. Celui-ci avait très précisément identifié les défauts du mode de scrutin actuel et nous faisons nôtre son analyse.
e.    Pour autant, nous n’avons pas cru de-voir nous rallier à la proposition faite à l’époque.
Celle-ci, en effet, quoi que fort intéressante, nous a paru ne plus tout à fait correspondre aux besoins de l’Ile tels que nous les avons compris. En particulier, elle présente, à nos yeux, deux défauts qui nous ont dissuadés de la reprendre.
Le premier serait d’imposer une augmentation substantielle du nombre de députés. La création de nouveaux sièges, surtout dans un pays où le niveau de représentation est assez satisfaisant, peut créer plus de problèmes qu’elle ne permet d’en résoudre.
Surtout, le second défaut est que ce système mixte ne nous semble pas correspondre au besoin réel. Ce type de scrutin mixte, en effet, qui fonctionne par exemple en Allemagne, présente des avantages notables lorsque les sièges pourvus à la représentation proportionnelle permettent au spectre politique de respirer, à de nouvelles forces ou de nouveaux partis de voir le jour. En revanche, lorsque la probabilité semble élevée, ce qui nous semble être le cas de l’Ile Maurice, que l’essentiel de ces sièges proportionnels reviennent, en fait, aux principaux partis déjà gratifiés par le scrutin majoritaire, la mixité du régime perd l’essentiel de son intérêt. Offrir davantage de députés aux deux principaux partis ne nous apparaîtrait pas comme un progrès significatif et fécond.
Telles sont les principales raisons pour lesquelles nous pensons qu’une autre formule serait préférable, largement inspirée des modèles aujourd’hui les plus performants.
Nous proposons donc que les élections puissent se dérouler à la représentation proportionnelle dans des circonscriptions désignant entre 4 et 7 députés.
Parce que proportionnel, ce système garantira une équitable représentation de toutes les forces significatives, en fonction des choix exercés par les Mauriciens eux-mêmes.
Parce que jouant dans des circonscriptions de taille relativement modeste, ce système produira des effets stabilisants en favorisant la désignation claire d’une majorité et d’une opposition, tout en évitant l’éparpillement dommageable que peut provoquer la représentation proportionnelle dans des circonscriptions trop vastes.
Ensuite, c’est au découpage qu’il revient de respecter des entités géographiques et démographiques homogènes, de sorte que les partis politiques eux-mêmes aient l’intérêt le plus vif et le plus immédiat à présenter, dans chaque circonscription, des candidats qui reflètent la diversité de la composition culturelle, ethnique ou religieuse de la circonscription.
Enfin, et ce n’est pas sa moindre qualité, ce mode de scrutin permet de faire rapidement un saut quantitatif important en termes de présence des femmes au sein de l’assemblée parlementaire.
Telle est donc l’idée générale que nous avons suivie et sur laquelle il convient maintenant d’entrer dans plus de détail.
A cette fin, seront successivement examinés, dans la première partie consacrée au seul mode de scrutin (I), le principe d’un scrutin plurinominal (A), la manière dont les électeurs votent (B), le découpage des circonscriptions (C), enfin les ajustements que l’adoption de la réforme nous semblerait devoir entraîner (D).
Par ailleurs, comme le mode de scrutin s’inscrit dans un ensemble institutionnel qui doit être cohérent, nous avons jugé utile d’ajouter, dans une seconde partie (II), des remarques sur plusieurs de ces aspects que sont la nomination des ministres (A), la formation du gouvernement (B), la dissolution de l’Assemblée (C).
I —  Le Mode de scrutin
A) Scrutin plurinominal et représentation proportionnelle.
Dans un pays de découpage communal, la stabilité ne peut être obtenue qu’à travers un processus d’adaptation et de reconnaissance mutuelle des différences culturelles. Le scrutin
uninominal majoritaire à un tour n’est pas adapté à ce processus. Par conséquent, nous pensons que l’île Maurice devrait adhérer au principe de la représentation proportionnelle, à la plus forte moyenne (aisément calculée selon la méthode d’Hondt).
Néanmoins, la représentation proportionnelle ne désigne pas un mode de scrutin unique. C’est un terme générique qui représente des modes de scrutin multiples et divers aux conséquences politiques tout à fait différentes.
Un des systèmes de représentation proportionnelle les plus connus est le système allemand, qui combine en réalité un scrutin uninominal majoritaire dans des circonscriptions avec un scrutin proportionnel sur une liste électorale nationale. Nous pensons cependant qu’un tel système pos-sède un certain nombre d’incon-vénients et n’est pas adapté à l’île Maurice.
Comme l’ont démontré des sondages réalisés en Allemagne, le premier inconvénient est que beaucoup d’électeurs n’apprécient pas que le second scrutin, de type proportionnel, détermine la représentation des partis dans le corps législatif. Les électeurs allemands considèrent plutôt que le second scrutin est une seconde simple préférence. C’est la raison  pour laquelle, dans le passé, le parti des libéraux-démocrates, qui était un parti central dans le système politique allemand, a reçu beaucoup plus de « deuxièmes voix » (liste électorale) que de « premières voix » (circonscriptions).
L’autre inconvénient est que le système allemand crée deux types de députés : les députés de circonscription et les députés de liste électorale, ces derniers n’ayant aucune responsabilité vis-à-vis des circonscriptions. Cette séparation pourrait créer une différence de statut entre les deux types de députés, ce qui risquerait d’entrainer des conflits inutiles dans un pays aussi petit que l’île Maurice.
Par conséquent, nous préférons un mode de scrutin plurinominal.
Il faut avoir conscience des changements que ce nouveau mode de scrutin provoquera pour les électeurs eux-mêmes et, partant, pour la manière dont ils s’exprimeront. Aujourd’hui, en effet, chacun d’eux dispose de trois votes qui autorisent une forme de panachage en donnant, par exemple, deux voix à deux candidats d’un même parti et la troisième à un candidat d’une autre formation. Avec un scrutiny proportionnel, au contraire, chaque  électeur ne  disposera que d’un seul bulletin et ne pourra plus, en conséquence, pratiquer ce type de panachage : il lui faudra exprimer sa préférence pour une liste et une seule.
Une part limitée de souplesse disparaîtra, mais les Mauriciens y gagneront une forte effectivité de leurs propres choix. Dans la situation actuelle, en effet, ils peuvent certes panacher leur suffrage mais au risque de rendre le résultat moins lisible. Demain, au contraire, ces résultats gagneront en clarté, dégageront la majorité et, partant, le gouvernement voulus par les électeurs eux-mêmes, sans que ce choix ne puisse plus être rendu incertain ou éphémère par les effets du panachage.
B) Comment les électeurs votent
Une fois posé le principe de la représentation proportionnelle, lequel implique que chaque circonscription élise plusieurs députés, l’option à opérer ensuite porte sur la manière par laquelle ces députés seront désignés par les électeurs. Plusieurs méthodes sont en effet disponibles, comme on l’a déjà rappelé, dont chacune présente des avantages et des inconvénients différents.
a) La méthode la plus simple, comme la plus répandue, est celle de la liste fermée : chaque électeur vote pour une liste ; en fonction du nombre de suffrages recueillis, chaque liste a droit à un nombre donné d’élus ; ces élus sont ceux dont les noms apparaissent en tête. Cette méthode présente l’avantage de la commodité. En contrepartie, elle a pour inconvénient de donner une grande importance à la place que chaque candidat occupe sur la liste, place qui est déterminée par le parti politique qui présente la liste, de sorte que si ce sont les électeurs qui fixent le nombre des élus, c’est le parti qui choisit les personnes, en les plaçant, ou non, en position éligible.
b) Pour remédier à ce défaut, il existe le vote préférentiel : dans celui-ci, les noms des candidats apparaissent, sur chaque liste, dans l’ordre donné par les partis qui les ont déposées, mais les électeurs peuvent modifier cet ordre, soit en rayant des noms, soit en modifiant l’ordre de présentation. Le pouvoir réel ainsi redonné aux électeurs se paye néanmoins d’un prix très élevé : premièrement, il rend long et compliqué le travail de dépouillement du vote ; deuxièmement, il peut conduire à pénaliser les candidats les plus connus – qui sont souvent aussi ceux qui peuvent attirer le plus de critiques – et à favoriser les plus ternes ; troisièmement, il introduit, entre des candidats qui sont pourtant présents sur la même liste, une compétition, qui peut se révéler malsaine et peut même inciter à la démagogie ou au populisme, sans parler de sa forte tendance à encourager le clientélisme.
Tout bien considéré, il nous semble sage de recommander que soit adoptée à l’Ile Maurice la méthode simple et classique de la liste fermée. Outre les avantages bien connus qui sont les siens, son défaut principal nous paraît pouvoir devenir une qualité dans ce cas particulier et, de surcroît, permettre de traiter efficacement un problème essentiel.
Ce défaut principal, on le sait, est que ce sont les partis qui désignent ceux qui occuperont les positions éligibles. Mais, dans le contexte de l’Ile Maurice, ceci nous apparaît plutôt comme une qualité car c’est ce qui obligera les partis à faire figurer en position éligible des personnes issues des diverses communautés présentes dans chaque circonscription, en fonction de l’importance effective de cette présence.
Ils le feront parce que ce sera leur intérêt, ce qui est le levier le plus sûr. Ne le feraient-ils pas qu’ils s’aliéneraient les votes de ceux des électeurs qui, à juste titre, estimeraient ne pas être réellement représentés. Si ceux-là sont nombreux (ce qui évoque la question du découpage qui sera traitée ci-après), la dissuasion d’agir ainsi est très forte.
Faire ainsi reposer sur les parties eux-mêmes l’obligation de veiller à composer des listes qi reflètent la composition communautaire de la population de chaque circonscription, est le moyen le plus efficace, en même temps que le plus naturel d’aboutir à une représentation équitable de toutes les communautés. Celle-ci sera beaucoup mieux garantie par un mécanisme politique simple que par des obligations juridiques complexes et discutables.
A nos yeux, on y insiste, il ne s’agit pas là d’une simple question technique mais, au contraire, d’un enjeu de première importance puisqu’il est essentiel que la représentation soit, à proprement parler, celle de la Nation, saisie dans son ensemble, par-delà les différences qui peuvent exister entre ses membres.
Enfin, la méthode de la liste fermée présente un autre avantage, considérable : elle est celle qui permet au mieux de favoriser, comme c’est le souhait des Mauriciens, l’accès des femmes à l’Assemblée nationale. Il suffit alors, en effet, que la loi impose, par exemple, que les deux candidats apparaissant en tête de chaque liste soit obligatoirement de sexes différents. Pour les noms suivants, une présence minimale de chaque sexe peut être exigée. Plusieurs choix sont, à cet égard, possibles, mais l’important est que les règles soient impératives, ce qui garantira que l’objectif poursuivi sera effectivement et immédiatement atteint.
En outre, il est indispensable à nos yeux que l’identité de chaque électeur soit dûment vérifiée au moment du vote par la présentation du document administratif pertinent (carte d’identité ou passeport exclusivement).
C) Le découpage des circonscriptions
Deux types de solution sont ici disponibles. Dans le premier, les circonscriptions sont découpées une fois pour toutes et c’est ensuite l’évolution de leur démographie qui conduit, chaque fois que nécessaire et sur des critères strictement objectifs, à créer ou supprimer des sièges. Dans ce schéma, il n’est pas nécessaire de disposer d’une commission permanente destinée à proposer ou opérer des découpages.
L’autre type de solution est celui qui cherche à établir un rapport optimal entre l’équité, de sorte que chaque électeur pèse autant qu’un autre, et la prise en considération des évolutions démographiques. Ce système, sans doute plus satisfaisant, est aussi plus exigeant car il suppose que soient énoncées et respectées des règles claires qui doivent ici être rappelées.
En premier lieu, il ne nous apparaît pas utile d’augmenter le nombre des députés. Il est aujourd’hui fixé à 70, ce qui est déjà un chiffre élevé, rapporté à celui de la population (de l’ordre de 1 député pour 18500 habitants, à comparer avec 1 députés pour 132000 habitants en Espagne, 1 pour 91000 au Royaume-Uni, 1 pour 112000 en France). Il n’apparaît pas non plus souhaitable de diminuer ce nombre significativement, faute de quoi le système rencontrerait plus de difficultés pour favoriser à la fois la représentation des diverses familles politiques, des diverses communautés ainsi que l’accès amélioré des femmes au Parlement.
En deuxième lieu, rien n’oblige à ce que toutes les circonscriptions élisent le même nombre de députés. Au contraire, les circonscriptions doivent être dessinées de manière à respecter des ensembles géographiques, culturels, éventuellement communautaires, cohérents. Ensuite, ce sont des règles mathématiques qui indiquent le nombre de députés que chacune doit élire.
En troisième lieu, il nous semble important que cette répartition se fasse en fonction du nombre des habitants et non de celui des électeurs. C’est toute la Nation qui doit être représentées dans son Assemblée. Appartiennent à la Nation tous ceux qui y vivent légalement, même quand ils n’ont pas (étrangers en situation régulière) ou pas encore (mineurs) la qualité d’électeur. De cette manière, sont équitablement représentés chaque territoire, mais aussi chacun de ceux qui vivent sur celui-ci.
En quatrième lieu, le nombre de députés attribué à chaque circonscription sera proportionnel à sa population. Toutefois il n’est pas possible que cette proportion soit exactement respectée, sauf à faire des découpages artificiels (puisque ne correspondant alors à aucun homogénéité géographique ou démographique) et éphémères (la construction, où que ce soit, d’un nouvel ensemble de logements suffirait à rompre la proportion exacte). En revanche, il est possible et, à nos yeux, indispensable que soit définie une règle qui limite les écarts inévitables de représentativité. Il nous semble que celle-ci pourrait disposer que cet écart de représentativité (nombre d’habitants divisé par nombre de députés) ne puisse pas excéder 15 %, à la hausse ou à la baisse, d’une circonscription à une autre.